DQZHAN訊：PPP雷聲大雨點小
經過一年預熱，業內普遍希望PPP(Public-Private Partnership，政府和社會資本合作)在2015年進入發展“快車道”，落地項目快速增加。但現實是目前雖然政府層面積極籌備，頻繁推出項目，但受制于制度層面的諸多不確定性，社會資本尤其是民間資本仍多處于觀望狀態，金融機構也熱情不足，項目簽約落地的規模有限。
十八屆三中全會提出“引導社會資本參與基礎設施建設和運營”，此后在**重點領域投融資機制、加強地方政府債務管理等方面，PPP都被視為關鍵抓手，財政部、發改委等部門大力推介。去年末今年初，財政部和發改委分別出臺了一系列工作通知、管理辦法、操作指南、合同規范等，初步構建了PPP的制度體系。
2014年12月，財政部公布了30個PPP示范項目，存量項目居多。財新記者了解到，目前30個項目中有3個項目已經落地，分別是池州市主城區污水處理及市政排水設施購買服務項目、南明河水環境綜合整治二期項目和湘潭經濟技術開發區污水處理一期工程，均為污水處理類項目。
其中湘潭國中水務有限公司早在2012年已與湘潭經開委簽訂特許經營合同，貴陽市城管局與中信水務貴州公司簽訂協議是在2014年11月末，均在示范項目公布之前。池州項目則是在2014年12月末簽約。
省級政府層面，已經有江蘇、安徽、浙江、四川、河南等十余省推出PPP試點項目。去年8月江蘇省率先推出了15個PPP試點項目，財新記者從江蘇省財政廳了解到，目前只有三個項目簽約。
盤點這些已簽約項目的社會資本方，財新記者發現，央企、地方國企異地投資居多，真正希望引入的民間資本并不多。一位接近發改委的研究人士對財新記者稱，在沒有法律保證民營企業進入后能獲得長期受益、明確如何監管前，民營企業不會也不敢參與，“所謂PPP不過是將前些年鼓勵民間資本進入一些領域換了種說法而已。”
近期國家發改委、財政部、水利部聯合下發《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》，希望能推動形成利益共享、風險分擔的投融資體制機制。發改委還和國家開發銀行聯合發文，推進開發性金融支持PPP。在監管政策允許范圍內，給予PPP項目差異化信貸政策，對符合條件的項目，貸款期限*長可達30年，貸款利率可適當優惠。一位國家開發銀行人士對財新記者表示，PPP是系列工程，需要地方政府出臺招標辦法、定價管理辦法等配套制度，預計今年下半年項目才會陸續啟動，明年可能會鋪開。
落地項目有限
目前已落地的PPP項目，大部分是已經過長時間論證和準備，有的是在此前已經簽約。
據財新記者了解，江蘇省落地的試點項目之一——常州天寧區老年服務中心項目，政府與社會資本合作在先，PPP推廣工作在后。早在3年前常州市政府已經與聯想控股全資子公司北京安信頤和控股有限公司開始了合作。去年年中江蘇省財政廳布置PPP項目甄選，當地政府對這個項目的實施方案做了進一步補充完善，試圖尋求后期投資合作和融資支持。
大岳咨詢公司總經理金永祥對財新記者稱，由于PPP項目周期長、運作復雜，需要時間做前期準備，難以馬上上馬。
目前PPP并無官方統計，其進展僅能靠地方政府的選擇性公告。江蘇省財政廳一位人士對財新記者表示，由于現在尚未形成統一的報送制度，沒能對每個地方所有的PPP項目都掌握，在實踐中也有不少非試點項目推進的不錯，已公開落地。
據民生證券統計，1.6萬億元的PPP投資項目中，真正簽約的只有2100億元，僅占總額的八分之一左右。
上述國開行人士對財新記者表示，去年PPP沒能推開的一個重要原因是，政府對購買服務如何定價并未明確。由于定價的高低沒有參照，社會資金進來之后什么樣的價格是合理的，加之去年以來反腐力度較大，地方政府官員也會猶豫，擔心定價不恰當會有利益輸送嫌疑。
去年財政部推動的示范項目中有不少此前已在積極接洽社會資本。財政部希望建成一批樣板項目，以示范項目為抓手，推動形成可復制、可推廣的案例，發揮示范效應進行業務指導。
地方政府則除了制定指導意見、建設PPP項目庫、PPP咨詢機構庫，陸續推出財政扶持政策。前述江蘇省財政廳人士對財新記者表示，為支持PPP發展，江蘇省將推出一個PPP融資實施基金，對項目有一定補貼。此外，江蘇省2015年試點項目的甄選也即將開展。
3月初，四川省財政廳明確，通過“貸款貼息”“建設資金補助”等方式，推動運用PPP支持社會資本建設10個非營利性養老機構試點工作。社會投資方負責籌集項目建設資金和營運流動資金，擁有項目完整產權。政府要按新增床位每張1.5萬元的標準，對試點項目給予一次性建設資金補助。
同時，對社會投資方為項目建設從銀行類金融機構獲得的固定資產投資貸款，四川省政府按6%的年貼息率和18個月以內的期限、以實際貸款平均余額計算，給予一次性貼息，單個養老機構*高貼息金額不超過200萬元，而貼息資金由省財政全額補助。
也有不少地方政府仍處于觀望狀態，東部一發達城市財政局工作人員對財新記者表示，當地目前尚無項目或政策推出。他認為，地方政府還是首先要看清PPP的核心優勢所在，并充分認識PPP對財政可承受力的持續要求，之后再開展PPP也不遲。
活躍的是國企央企
不同于國外的私人資本，中國將PPP中的“Private”譯作社會資本，財政部在去年底發布的PPP模式操作指南中明確，社會資本方不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。這意味著只要不受本級政府控制，央企和其他地方的國有企業都可成為社會資本。
從財新記者了解的情況來看，央企和地方國企、城投公司正是這一輪PPP的主力，民營資本則大都處于觀望態度，只有少數有過PPP項目經驗的民營企業才會參與。一位曾參與PPP項目的建筑企業負責人對財新記者表示，“過去搞PPP的，現在繼續在搞PPP，過去沒搞過的，現在大多數還在觀望。”
濟邦咨詢公司董事副總經理李競一對財新記者表示，現在國企尤其是央企開始做PPP，比以前更加活躍。他舉例道，以前央企傾向于做施工方，現在開始做投資、運營，應PPP模式要求向產業鏈上下游延伸。
落地的三個財政部示范項目中，社會資本方分別為深圳水務、中信水務和國中水務，前兩者為地方國企、央企，后者為上市民企。從各地公布的情況看，中國鐵建、中國建筑等央企正積極參與PPP項目。
“地方政府更傾向于選擇央企和國企，”李競一稱，地方政府做PPP項目，首先想到的是要規避政治風險，“選擇央企，即使*終項目不太盡如人意，風險也不高”。
過去有地方政府招商引資時承諾積極，隨后政策調整，往往損害企業利益，導致民營資本對周期長、投資量大的PPP項目心存戒備。民生證券研究院執行院長管清友稱，改善PPP制度環境，理清價格機制、財政承諾和預算銜接等問題，以立法形式保障社會資本的利益，是推進PPP發揮其巨大的潛力的重要前提。
作為地方國企的融資平臺在此輪PPP熱潮中也頗為積極。去年10月國務院發布43號文加強地方政府債務管理，要求剝離融資平臺公司政府融資職能，政府債務不得通過企業舉借。重壓之下，地方融資平臺亟待轉型，參與PPP項目成為方向之一。
目前地方融資平臺參與PPP項目有兩種路徑，一種是成為開展公私合作的政府授權載體，代表政府出資，未來項目回報有一部分流到融資平臺，相當于給融資平臺重塑造血能力，這是相對被動和消極的方向。
另一種是到外地市場上扮演社會資本角色。財政部財政科學研究所研究員孫潔對財新記者稱，如果是本級政府和自己所屬的融資平臺、國企合作，風險還在一家，跟現在的融資平臺模式無異。
東部一家市級城投公司總經理對財新記者表示，扮演政府方是絕大部分城投選擇的轉型方式。由于一些條件限制和城投公司的實際能力，異地扮演社會資本角色，可能到下**政府的PPP項目中更為合適。
他稱，此前財政部門要求2015年融資平臺存量在建項目可以維持過去的模式和融資渠道，但新增項目必須通過PPP模式進行。因此對于自己所在的城投公司，一方面是加強自身建設，先把此前評審過的項目做完，另一方面開始著手做PPP相關政策的研究。
不少業內人士認為，未來同一省內的省級和市級政府融資平臺合資或合作將成為地方政府PPP模式的方向。前述江蘇省財政廳人士也透露，接下來將鼓勵城投公司到省內其他城市參與PPP項目。
今年年初，河南省發文促進政府投融資公司改革**，PPP成為河南省地方融資平臺推進的重點。經政府指定或授權，政府投融資公司可作為實施主體，具體負責政府和社會資本合作項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。
銀行仍以觀望為主
目前PPP項目主要通過銀行貸款融資。由于建設周期長、項目收益有限，不確定因素多，PPP項目融資一直存在較多困難。出于風險管控等原因，金融機構當前大多仍是處于觀望中，這也是導致PPP項目至今“外熱內冷”的主要原因。
這一波PPP大潮中，項目一哄而上，泥沙俱下，質量參差不齊，有些只是地方政府改頭換面的融資新工具，這也造成銀行的擔憂。一位建設銀行人士對財新記者稱，現在銀行對于平臺貸款更為謹慎，一般只做上等的平臺項目，甚至暫時不做平臺貸款了。此前有縣級平臺包裝了幾個PPP項目到銀行尋求貸款，其實不過是新瓶裝舊酒，就被否掉了。
工商銀行江蘇分行一位人士告訴財新記者，現在還在觀望，主要是目前財政部部署的地方政府債務清理甄別還沒有全部結束，這對后續PPP項目的開展影響很大，希望能進一步明晰這里面的一些情況。
一位股份制銀行分行人士對財新記者稱，該行正在爭取示范類PPP項目，具體怎樣推廣和實施還在摸索階段。銀行比較想了解債務實際負責人到底是誰。
目前PPP項目中有一些是平臺子公司把股權轉讓出去，有些接盤的還是政府。有中行人士對財新記者坦言，還是更喜歡政府項目，“因為一旦變成民營了，還款來源是缺失的”。他稱，考察項目主要是看項目盈利情況，如果是政府的項目，只要看是不是紅頭文件，即是不是納入財政預算，需要考察當地的財政情況，財政一般會有暗保;如果是民營項目，少了**還款來源，就純粹看項目本身。
3月初財政部浙江專員辦組織的PPP模式培訓研討會上，財政部金融司司長孫曉霞直言，從財政部了解的情況看，目前中國PPP項目對金融機構的吸引力，主要還是在于“政府項目”背景帶來的隱形擔保，以及財政部門可能給予的信用背書。她強調，金融機構不能再簡單依靠“以抵押擔保鎖定風險”的方式來進行風險管理，必須要轉變觀念，**服務方式。
上述建筑企業負責人則表示，PPP項目要單獨成立項目公司，項目公司成立時間不長，資產規模也不大，而且主要是基于未來項目收益來貸款，要想跟之前平臺貸款模式不一樣，銀行必須轉變思路。
情況也在慢慢改變。3月中旬，發改委和國家開發銀行聯合發文推進開發性金融支持PPP。在監管政策允許范圍內，給予PPP項目差異化信貸政策，對符合條件的項目，貸款期限*長可達30年，貸款利率可適當優惠。建立綠色通道，加快PPP項目貸款審批。
PPP項目融資以前也屬于所謂的“磚頭貸款”，必須有資產進行抵押。現在可以通過排污權、收費權、特許經營權、購買服務協議項下權益質押等方式，建立靈活有效的信用結構。
上述國開行人士表示，國開行對于選擇PPP項目的標準要根據這兩年審計署公布的地方負債情況，以及過去三到五年基建項目貸款支出情況、未來財政收支情況等，有一個比較系統和復雜的評估過程，并不是地方政府負債率低就給其貸款。“以前地方向國開行提供的負債情況并不**，現在既要根據審計署的審計數據，還要看財政部對地方政府的杠桿要求、地方財政總體收支出和未來現金流情況等。”
他同時稱，國開行對PPP項目的貸款定價是按市場定價，國開行貸款額度首先保證棚改、鐵路、水利，這是中央政府必保的，然后才是PPP。
除了政策性銀行，商業銀行對PPP項目信用業務展開也做了一些調整。中國農業銀行近期下發意見表示，今后將重點支持涉及民生的基礎設施及公共服務類項目。允許在特許經營權有效期內根據項目現金流情況合理設定貸款期;根據PPP項目大多涉及公益性資產不能用于抵押的實際，允許**擔保方式，以特許經營權、購買服務協議預期收益等設定質押。
上述工商銀行江蘇人士稱，對待PPP項目不可能像以前對政府類平臺貸款那樣，不加控制地來考慮，必須更加規范去做，項目要區別來看，例如要看自身現金流能否覆蓋還款來源。
李競一表示，*近，民生、興業等機制比較靈活的銀行開始主動聯系他們，認為PPP這塊蛋糕比較大。
對社會資本方中央企、國企和民企在融資方面的不同待遇，李競一認為，應允許用項目收益來做質押，這樣民企跟國企、央企的差異才能縮小，銀行才會更注重項目是否做得扎實，項目收益是否有保障。由于PPP模式的風險特征不同于一般項目融資，這需要銀行從項目審評授信、貸后管理等多方面做出轉變。
孫潔也表示，銀行應該意識到，PPP跟過去的平臺運作方式不一樣。過去的運作方式要求政府出具安慰函或者擔保，現在擔保是無效的。政府在PPP項目里面的可行性補貼或者現金流量補貼，這部分資金會納入財政預算，甚至會納入中長期預算。
融資渠道待拓展
目前信托對參與PPP項目積極性比較高。不少信托公司認為，PPP模式將開拓信托新思路，未來將成為政信合作的主流模式。但是，信托總體資金成本比較高，基本上都在9%以上，周期*長也不超過三年，與PPP模式存在較大不匹配。李競一稱，信托對于如何退出PPP要求比較嚴格，基本上在參與的時候就會要把退出機制搞明白。
現在他參與的一個PPP項目招標中，有央企與信托公司組成聯合體，信托公司相對控股。“信托是愿意參與的，但對于退出機制比較糾結”。
除傳統的銀行貸款、企業債、信托等方式，資產證券化、項目收益債等工具也可以成為未來PPP項目融資出口。金永祥認為，通過產業基金為PPP項目輸血成為一個突破口，以基金的方式募集社會資本，吸引保險、社保基金等長期投資者，提供一種平衡風險的長期合理收益，讓這些社會資金參與到PPP項目中。
他認為，金融資本的介入，不僅會為PPP的社會資本增加新內容，而且會改變PPP的規則和結構。
不少PPP方面專家和從業者也提醒，不能把PPP模式簡單理解為地方政府的新融資手段，過分夸大其融資功能。孫潔表示，PPP是一種管理模式，強調的是項目本身全周期管理，如果管理機制設計的不好，*后還是形成政府的負擔。
財政部經濟建設司司長曾曉安也撰文表示，對準公益項目通過PPP方式化解地方政府債務，從資金來講只是改變政府現金支出的時間，債務性質并未改變，因此并非越多越好。如果監管不力，會造成巨額隱性債務。地方政府在用PPP化解債務的同時，必須加強監管，將其與新建項目統籌考慮，搞好總量控制。
