PPP模式進入全新發展階段

DQZHAN訊：PPP模式進入全新發展階段

一、我國大力發展PPP的背景

中國經濟時報：我國為什么要大力推進發展PPP?其背景是什么?

孟春：我國大力推廣PPP模式是我國經濟社會發展的必然要求。

**，推廣PPP模式有助于推進國家治理體系和治理能力現代化。國辦發“42號文”明確指出，推廣PPP模式有利于加快轉變政府職能，實現政企分開、政事分開，減少政府對微觀事務的直接參與，有助于解決政府職能錯位、越位和缺位的問題，深化投融資體制改革，推進國家治理體系和治理能力現代化。規范的PPP模式要求劃清政府和市場的邊界，加強雙方協作，強調在利用社會資本高效專業運作的同時，發揮好政府的規劃、引導和監督職能，這特別有助于解決政府的越位和缺位問題。

**，推廣PPP模式更能發揮好市場的決定性作用和更好發揮政府作用。十八屆三中全會明確指出，要處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。在市場經濟條件下的社會生產活動就是要按市場經濟規律辦事，使各個生產力要素打破人為封鎖和壁壘充分流動起來，而政府的職能就是用經濟手段來保證生產力諸要素合理流動，并保障其合法的權利。大力推廣規范的PPP模式就是實現市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的重要途徑和方式。這要求一方面要破除行業壟斷，允許民營資本進入國民經濟的大部份領域，另一方面，政府要建立公平透明的交易規則和法律體系，嚴格監管，鼓勵企業之間公平競爭，提高公**品的供給質量和效率。

第三，推廣PPP模式有利于打造中國經濟增長的新引擎。目前，中國經濟發展進入新常態，正從高速增長轉向中高速增長，從規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長，從要素投資驅動轉向**驅動。在經濟轉型的陣痛期，我們面臨著外需疲弱、消費增長緩慢的壓力，因此發揮投資的關鍵作用，特別是增加公**品和公共服務的基礎設施投資就成為推動經濟增長的重要動力。然而，新一輪的投資不能照搬以往政府主導投資的傳統模式，而應該按照十八屆三中全會部署，充分發揮市場的決定性作用。PPP模式有助于緩解地方政府債務，引入社會資本參與改造融資平臺公司存量項目，減輕地方政府的債務壓力，騰出資金用于重點民生項目建設。另外，由于PPP模式要求政府和社會資本方統籌協作，注重項目的經濟效益和社會效益，避免無效投資和資源浪費，可有效緩解公**品的供給不足，必然會成為我國推動經濟增長的新動力(310328,基金吧)和穩定經濟增長的重要引擎。據不完全統計，2014年以來推出的PPP試點項目投資規模已經超過2萬億元，正好說明了這一點。

張俊偉：我國大力推進PPP發展的原因主要有以下三個：

一是經濟新常態來臨，財政收支矛盾加劇。我國經濟發展的一條重要經驗，就是持續的基礎設施投資。當前，隨著新常態的到來，我國財政收入超常規增長的局面趨于結束，財政收支矛盾明顯加劇。在此背景下，要想維持中國經濟奇跡，維持投資高速增長的局面，就必須大力發展PPP，為國內基礎設施投資和公用事業投資尋求新的資金來源。

二是要提高政府公用事業的運行效率。基礎設施、公用事業的建設和運營，通常是由政府來主導，依托國有企業來實施的。目前，我國國有公司往往存在治理結構不合理、運營效率低下等問題。發展PPP，就是希望借助公私合作的方式，在基礎設施和公用事業領域引入**經濟核算，從而提高經濟運行效率。從國際經驗看，PPP也代表了政府履行職能方式螺旋式上升的發展規律。

三是緩解政府的債務負擔。長期以來，我國《預算法》不允許地方政府負債經營，地方政府編制預算必須自求平衡，不列赤字。事實上，地方政府的借債行為**都沒有停止過。上世紀90年代是“打白條”、拖欠企業工程款，進入新世紀以后則是城市經營和土地經營：以土地出讓收入為抵押，以融資平臺為依托開展負債經營。在一些地方，政府借款甚至淪為政府官員追求短期政績的工具，融資規模明顯超出了適當限度。再加上借款期限偏短，這些地方政府的融資平臺在債務償本付息方面面臨巨大壓力。需要通過發展PPP，對部分基礎設施資產實行“國有股減持”來騰挪部分資金，以緩解融資平臺的債務償還壓力。

孫潔：我認為我國大力推進PPP發展有五個背景原因：

**，人們對公共服務和公**品的要求在逐漸提高，特別是在教育、養老、醫療等方面。我國改革開放以來，經過30多年的高速發展，特別是近十多年的快速發展，人民生活水平得到了很大提高。這就要求政府提供更高水平的公**品和服務。特別是隨著我國人口老齡化日益嚴重，養老成為當前政府一個非常重要的任務，僅僅依靠傳統的財政投入方式已經遠遠不能滿足日益增長的公眾需求，因此，采用PPP模式是當前一個必然的選擇。

**，城市高速發展所帶來的政府債務規模不斷擴大。近十多年我國城市化快速增長，更多是依賴土地財政和地方政府投融資平臺，債務規模越來越大，已經成為地方政府的一個非常嚴重的問題，如果不能及時得到控制則會形成巨大的債務風險。在債務不能繼續增加，而公眾迫切需要的公**品和服務又不能減少，而且還需要增加的情況下，也只能通過PPP模式來解決。

第三，城鎮化投資需求巨額資金。未來城鎮化發展的投資保守估計也在40萬億元，而且城鎮化投資更多是在基礎設施領域，僅僅依靠財政投入顯然是不夠的，通過PPP吸引社會資本參與，是必然之舉。

第四，環境保護。環境治理不僅需要資金投入，同時更需要**的技術和設備，社會資本不僅僅有資金，更重要的是要利用其環境治理的**技術。

第五，我國提出的“一帶一路”戰略需要巨大的資金支持。資金已成為“一帶一路”戰略的一大掣肘，單一的投融資模式難以滿足項目建設的需要。國家大力推行PPP模式，為吸引社會資本進入基礎設施建設領域提供了新的途徑，目前許多金融機構都在不斷**金融產品，支持PPP模式。

二、我國發展PPP的優勢很多

中國經濟時報：我國發展PPP的優勢有哪些?

張俊偉：我國發展PPP的優勢主要有兩個：

一是有豐富的經驗積累。在我國，PPP是一個新詞，但不是新生事物。自上世紀90年代以來，我國已通過BOT等方式從事基礎設施建設和運營，其范圍涵蓋高速公路、橋梁、港口碼頭、自來水廠、污水處理廠、垃圾填埋場、體育場館、城市公共交通，乃至開發區建設等。我們沒有采用PPP的稱謂，但其實質就是政府和民間資本合作。在上述過程中，各地已積累了豐富的經驗，也收獲了深刻的教訓。這些都為我們推進PPP健康發展準備了相應的思想基礎。

二是廣闊的發展空間。目前，我國正處在由中等收入國家向高收入國家邁進的關鍵時期。在完善基礎設施體系、提供公共服務方面，我們還有廣闊的發展空間。此外，當前我國面臨人口老齡化的威脅，養老醫療市場潛力巨大，也為PPP發展提供了良好的外部條件。

當前，PPP在許多領域有巨大需求，首先是基礎設施建設領域。像地鐵、快速交通、污水處理、環境保護等項目。通過收費、政府補貼的方式，確保民間資本獲得適當的利潤。其次是公共服務項目。如教育、醫療、信息等。政府通過購買服務的方式與民間投資建立長期合作關系。再次是養老領域。我國面臨人口老齡化的潛在威脅，在養老、醫療方面的潛在需**巨大的。

孫潔：我認為當前我國發展PPP模式有四大優勢：

一是高層支持。從世界各國推廣PPP模式經驗來看，高層支持是推廣PPP模式的一個非常重要的因素。如英國是由當時的首相和財長共同推進，菲律賓的PPP管理辦公室就設立在總統辦公室。我國推廣PPP已經成為國務院的一個重要任務，李克強總理多次在其主持的常務工作會議中作為主要議題討論，財政部樓繼偉部長早在2013年12月26日國內財政工作會議期間召開的PPP研討會上就作了近兩個小時關于推廣PPP的報告。國務院在2014年批復財政部成立PPP中心，可以說高層為推廣PPP確定了明確的方向。

二是目前政策相對完善。從2014年初至今，財政部已經為推廣PPP出臺了若干政策，特別是推出了《政府和社會資本合作項目的政府采購管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，使得PPP推廣有法可依，一方面在程序方面可以依照《政府采購法》，在政府資金支付方面又可以依靠《預算法》。這些都為社會資本參與政府PPP項目打下了良好的基礎，使得原本擔心的問題得到有效解決。例如社會資本*為擔心的財政補貼不能及時到位問題，通過PPP項目的政府采購，就變得依法獲得。另一方面，項目有了確定的現金流之后，金融機構會基于這個現金流為項目提供長期的貸款支持。

三是有資金優勢。經過30多年的改革開放，我國民間資本得到巨大發展，社會資本豐富且多樣，由于PPP項目資產收益的長期穩定的特點，必然會吸引穩健的投資者參與PPP項目，特別適合保險資金、社保資金參與。

四是已有一些經驗。早在上世紀80年代，深圳沙角B電廠就采用BOT模式，吸引海外資金參與我國基礎設施建設，后來不斷有不同形式的PPP模式出現，例如廣西來賓B電廠、浦東自來水廠、北京地鐵**線、泉州刺桐大橋等。這些項目都從不同方面為我們積累了寶貴的經驗。當然由于當時沒有經驗，也給了我們不少的教訓。

三、我國發展PPP的劣勢所在

中國經濟時報：我國發展PPP的劣勢有哪些?

孫潔：我認為目前主要有三個方面的不足或者說是劣勢：

一是觀念的轉變。很多人和企業缺乏對PPP有一個正確的認識，主要表現在不少人認為PPP是一個融資方式，通過PPP利用社會資金解決政府資金短缺的問題。事實上不是這樣，PPP已經不再是傳統意義上的融資方式，嚴格來說是一種政府新型管理模式，政府通過這種管理模式為公眾提供更高效和更上等的公**品和服務。世界銀行早在2013年就對私人部門引入水務領域作過一總結性報告，報告總結到，人們認為私人部門發揮的*大優勢是融資能力，實踐表明，這是一錯誤的認識，私人部門在水務領域發揮的*大優勢是提高了效率和改善了供水的質量。

二是管理資源不足。PPP作為一種管理模式，要求政府在選擇合作伙伴時，應當充分重視合作方的管理經驗和管理能力。當前推廣PPP模式過程中，管理資源是一個短板，如果不能及時解決，可能會制約未來PPP的有效推廣。采用PPP模式的目的不是僅僅為了得到一個項目工程，而是需要得到一個與此項目工程相關的高質量的公**品和服務。如果選擇一個沒有一定經驗的管理方參與，勢必為未來的項目工程管理帶來不利因素。如果沒有專業管理團隊參與，未來的運營效率將很難得到提高。

三是法規沖突。雖然說目前已經將PPP項目納入政府采購，但是由于PPP項目都是公共投入項目，如果不能通過向使用者收費來實現項目收益，那就一定是通過政府付費方式。即便是可以通過向使用者收費，如果收費不足，政府也要提供必要的補貼，無論是補貼還是政府付費，從目前的管理辦法來看，都需要項目公司招投標。如果不采用招投標可能會涉及是否違法的問題。由于采用的是PPP模式，政府公共部門已經與項目公司簽訂一個非常詳細的PPP合同，合同中已經明確約定了雙方的責任和義務，項目公司是否采用招投標，道理上講應當由其自行決定。為了便于PPP推廣，像這樣的法規沖突應當盡早理順。

張俊偉：我國發展PPP面臨的劣勢，主要是市場環境多變、經營風險大。我國PPP發展面臨的*大風險是政策的多變性。出現上述局面是有原因的，過去幾十年來，我國處在計劃經濟向市場經濟、傳統社會向現代工商社會快速轉型的過程之中，經濟、政治乃至居民生活方式都在發生深刻的變革。在快速的變化過程中，希望通過一份合約把政府和企業雙方未來二三十年之間的權利義務、分配關系完全確定下來，是不現實的。即使在發達市場經濟國家，PPP項目失敗的案例也是層出不窮的。

應當看到，隨著工業化、市場化進程的大力推進，基礎設施建設項目面臨的不確定性會有所下降，全社會的契約觀念也有了顯著加強。在此基礎上，如果我們采取切實措施，引導PPP健康發展(如項目科學決策、完善PPP合同、明確財政對項目穩定運行的支出責任等)，那么，PPP發展的外部環境將會得到顯著改善。

四、如何推進中國特色的PPP模式

中國經濟時報：今年5月13日召開的國務院常務會議上，李克強總理強調，推進中國特色的PPP模式。你如何理解中國特色的PPP模式?

孟春：推進中國特色的PPP模式，應該取長補短，充分借鑒國外的經驗和教訓，并結合我國的實際進行規范推廣。因為從國際比較來看，我國在推進PPP模式上既有優勢，也有劣勢，這就要求我們取其長，補其短，因地制宜地推進PPP模式。

PPP的直譯是“公共資本和私人資本合作”  但從中國特色和國情角度出發我們推進的是政府與“社會資本”合作社會資本不僅包括私人資本國有控股、參股、混合所有制企業都應該進來。

我國推廣運用PPP模式優勢明顯，一是我國經濟體量大，需求廣，亮點多，在轉型升級中不少領域都可以積極探索和PPP模式相結合;二是有一定的后發優勢，可以借鑒國外PPP模式推行過程中的經驗教訓，國內也有一定的實踐積累;三是可以借力“一帶一路”、京津冀一體化、長江經濟帶建設等國家大戰略，借力穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等中心工作圍繞改善民生提高公**品供給加快規范推進PPP模式等等。

但是由于PPP模式在我國推進仍在探索過程中一些方面還存在思想認識不夠統一、文件“打架”、法律環境不夠完善、契約精神契約意識不夠強、配套設施還不完善等問題需要認真借鑒PPP模式的國際經驗取長補短在實踐中不斷總結完善規范推進PPP模式。

五、規范推廣PPP模式的政策建議

中國經濟時報：對于規范推廣PPP模式，有哪些好的政策建議?

孟春：我認為要推廣規范PPP模式還需要在以下幾個方面進一步完善：

一是堅持“重諾履約”，謹防塌陷“塔西佗陷阱”。西方政治學中有一條定律“塔西佗陷阱”，是指當政府部門失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事。PPP模式是在政府和社會資本之間建立的利益共享、風險共擔、協同管理的長期契約關系，是市場與政府協同合作的產品。市場經濟是以貨幣為媒介的信用經濟，而誠實信用是其能不斷向廣度和深度擴展的靈魂所在。因此，PPP模式一定要堅持“重諾履約”的基本原則，嚴格約束政府和社會資本行為，謹防塌陷“塔西佗陷阱”，否則會引發多米諾效應，導致信用缺失，這是在推進PPP工作中尤其要注意的。

二是加強政府和社會資本能力建設。規范的PPP模式對政府和社會資本都提出了很高的要求。對政府而言，PPP模式要求政府能夠提高宏觀規劃、監督管理統籌協調等能力，還要測算好財政承受能力，增強契約精神，打造當地政府的吸引力，這些都需要政府方面加強人才隊伍和機構建設。對社會資本而言，PPP項目一般談判周期長、投資周期長、運營管理復雜、風險點多且回報率不高，這就排除了很多追求短期暴利的社會資本。同時競爭性招標等也對社會資本的技術實力、運營能力和融資能力提出了更高的要求，這也就會倒逼社會資本不斷提升內功，以應對PPP項目的諸多挑戰。

三是**完善金融工具。PPP項目一般具有較大投資規模，對資金的需求量大且周期長，單一的社會資本無法滿足資金需求。PPP參與各方之間想要實現公平有效的風險分擔和利益共享，還需要完善的金融體系及豐富的融資工具予以支持。由于PPP項目的債務率較高(一般在70%-90%)，因此融資工具的便利性和豐富程度也是影響PPP項目成功與否的重要因素。目前國際運用較為廣泛的融資工具主要還是銀行貸款，但也有部分項目嘗試采用多種融資工具，包括利用資本市場發行債券，以及引進追求長期穩定回報的資金，如養老基金、保險資金和社保基金等。結合我國的實際情況，除了“42號文”提出的金融**之外，還可以考慮資產證券化和PPP項目收益權交易所等金融**。此外，在加拿大等國的實踐中我們看到，設立PPP引導基金有利于撬動市場投資，促進PPP模式的推廣運用。PPP基金的主要作用是通過股權投資，解決項目初期遇到的資金難題，同時起到撬動社會資本的作用。當然，結合互聯網金融的大力發展，將PPP項目的融資與互聯網金融相結合，肯定也有很多**的空間來拓寬PPP項目的融資渠道。

張俊偉：我主要有四點建議：

**，寧可慢些，但要好些。PPP的主要領域是基礎設施。基礎設施建設的特點是項目有效期很長。這就決定了在PPP項目中，政府和民間資本的合作是長期的。在長期的、復雜的交易中，要想兼顧政府、社會資本和社會利益三方面的利益，就必須簽訂完善相關法律法規，簽訂詳細的合作協議。大量的事例表明，前期準備工作越充分、合作協議越詳細，項目實施就越順利。

**，要著眼于提高運行效率。PPP不僅是一種融資模式，更是一種經營理念和經營方式。PPP方式的引入，會為基礎設施的建設和運營帶來嶄新的管理理念和經營模式。不可否認，當前我國大力發展PPP的直接原因是為了緩解政府收支壓力，但我們決不能忽視提高運行效率這一根本宗旨和要求。

第三，要消除制度障礙。近年來，為了加快PPP發展，有關部門發布了大量的指導性文件。這些文件的發布有力地促進了地方政府發展PPP的進程。與此同時我們也要看到，這些指導性文件中也有不一致、相互沖突的地方，這反過來又使地方有關部門無所適從。需要進一步完善相關法律法規，消除地方發展PPP的障礙。

第四，要加強引導。目前，一些省份(如江蘇、福建、河南)已經設立引導基金，國家層面也設立了引導基金，以推動PPP健康發展。隨著基金運作的展開，也隨著更多地方政府為發展PPP提供財政援助，我國PPP發展的步伐將進一步加快。