DQZHAN訊：學(xué)英國(guó)做PPP 該怎么學(xué)？
近半年來(lái)，我國(guó)推動(dòng)PPP(Public Private Partnership，政府與社會(huì)資本合作)方面有著飛速發(fā)展，速度之快、力度之大、范圍之廣、影響之巨，堪為**。9月24日，國(guó)家財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，10月24日，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，又要求積極推廣政府與社會(huì)資本合作模式(PPP模式)。這一系列表態(tài)，著實(shí)讓業(yè)界大大興奮。中央部委和地方推出的PPP普及培訓(xùn)課程也方興未艾。
本文基于中外PPP實(shí)踐比較，為業(yè)界提供對(duì)PPP的基本認(rèn)識(shí)，并提出相應(yīng)的政策建議。
英國(guó)是怎么開(kāi)始做PPP的
現(xiàn)代PPP起源于20世紀(jì)90年代的英國(guó)，而非特許經(jīng)營(yíng)的發(fā)源地法國(guó)，這是一項(xiàng)業(yè)內(nèi)共識(shí)。為什么這么說(shuō)呢?我們來(lái)看英國(guó)是在怎樣的情況下采用PPP的。
英國(guó)1990年完成國(guó)有公用事業(yè)私有化(Privatization,或稱市場(chǎng)化)改革后，社會(huì)私人資本已起到緩解政府財(cái)政壓力、提高行業(yè)效率的作用，但反對(duì)私有化的聲音始終存在。1990年之前，英國(guó)政府對(duì)民間參與公共建設(shè)的模式并不熱衷，雖政策明文規(guī)定可通過(guò)外包(Contracting Out)、公私合資(Mixed funding)和伙伴關(guān)系(Partnership)吸引民間參與公共建設(shè)，但又規(guī)定，任何民間參與的公共建設(shè)項(xiàng)目，必須要證明該項(xiàng)目在民間參與模式下的成本和效益要優(yōu)于傳統(tǒng)政府自辦的模式，這又為政府推行民間參與帶來(lái)障礙。
1992年，歐盟各國(guó)簽訂馬斯特里赫特條約(Treaty of Maastricht)，英國(guó)在協(xié)議上承諾降低財(cái)政赤字以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化。由此，在面對(duì)控制財(cái)政支出、改善基礎(chǔ)設(shè)施的雙重壓力下，英國(guó)政府這才開(kāi)始積極考慮，如何采取政策，將民間資金引入公共建設(shè)。當(dāng)時(shí)的內(nèi)閣大臣諾曼˙雷蒙(Norman Lamount)在其官方報(bào)告**稱“任何民間出資且具有營(yíng)運(yùn)收益性的公共建設(shè)計(jì)劃都值得推動(dòng)”，正式提出鼓勵(lì)公私部門合作的政策方向，期望刺激民間投資，使其也能成為政府層面運(yùn)營(yíng)的建設(shè)資金。
然而，多數(shù)政府部門及民間投資者對(duì)此仍然觀望。英國(guó)財(cái)政部迫于情勢(shì)，于1993年成立民間融資小組(Private Finance Panel,PFP)，1994年又宣布，所有資本性投資項(xiàng)目均需要進(jìn)行民間融資可行性的測(cè)試(Universal PFI Testing)。民間融資小組于1995年11月出版系統(tǒng)性介紹PFI(Private Finance Initiative,民間融資計(jì)劃)模式的手冊(cè)。至此，所謂PFI概念逐漸發(fā)展成熟，從過(guò)去注重“公共設(shè)施建設(shè)”逐步轉(zhuǎn)為強(qiáng)調(diào)“公共服務(wù)的提供”。
現(xiàn)在看來(lái)，這實(shí)際上是基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的一次重大的理念飛躍。但英國(guó)以PFI模式建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目并未馬上增多，還處于嘗試階段。1992年至1997年，國(guó)內(nèi)PFI項(xiàng)目總額約70億英鎊，單英法海峽隧道項(xiàng)目就占據(jù)35億英鎊。
直到1997年，托尼布萊爾領(lǐng)導(dǎo)的工黨上臺(tái)執(zhí)政，對(duì)相關(guān)法律制度進(jìn)行一系列修訂調(diào)整，PFI模式才真正開(kāi)始被廣泛應(yīng)用。工黨政府要求各部門提出PFI項(xiàng)目清單，還專門對(duì)國(guó)民醫(yī)療系統(tǒng)(NHS)制定相關(guān)法律，使其能采用PFI模式;并修訂地方法規(guī)，使地方政府有推動(dòng)PFI和簽約的資格。1997年7月《國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)法案》頒布實(shí)施，使醫(yī)院成為可與民間機(jī)構(gòu)簽訂PFI協(xié)議的合格主體，同年12月，英國(guó)《地方政府契約法案》公布實(shí)施，地方政府獲得與民間機(jī)構(gòu)簽訂PFI協(xié)議的法定資格。
針對(duì)PFI制度本身，英國(guó)政府還委托馬爾科姆˙貝茨爵士對(duì)PFI進(jìn)行**檢討，并于1997年6月提出包含29項(xiàng)建議的**版貝茨報(bào)告(Bates Review)。根據(jù)該報(bào)告，英國(guó)政府當(dāng)年9月設(shè)立協(xié)助專業(yè)主管部門、進(jìn)行PFI研究的PFI推動(dòng)小組(PFI Taskforce);在1998年11月**版貝茨報(bào)告的考核和建議下，成立獨(dú)立的長(zhǎng)久性的公私合資公司PUK(Partnership UK，由中央政府部門與巴克萊銀行等合資組成，私人部門占51%，政府部門占49%)，在PFI執(zhí)行程序精簡(jiǎn)化、招標(biāo)成本的降低及案例經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)，從事長(zhǎng)期系統(tǒng)性研究，并扮演提供政府政策建議的專業(yè)智庫(kù)角色。在地方層面，英格蘭和威爾士地方政府與民間合資成立了4Ps公司(Public Private Partnership Programme)，輔導(dǎo)地方政府部門推動(dòng)PFI項(xiàng)目并解決實(shí)際問(wèn)題。
在相關(guān)法律法規(guī)逐步完善并建立完整的輔導(dǎo)機(jī)制的條件下，PFI模式在英國(guó)得到快速實(shí)施，英國(guó)政府也建立了完整的法律、政策、實(shí)施和監(jiān)督框架，迅速積累了大量案例經(jīng)驗(yàn)和研究成果。其重大舉措包括，1996-2000年出臺(tái)PFI技術(shù)準(zhǔn)則(PFI Technote1-7，內(nèi)容涵蓋會(huì)計(jì)、采購(gòu)、顧問(wèn)、選擇、公共比較因子的確定、合同管理和設(shè)計(jì)品質(zhì)等)，2003年出臺(tái)PFI合同標(biāo)準(zhǔn)(第三版)，2004年8月英國(guó)財(cái)政部出臺(tái)《物超所值(Value for Money)評(píng)估指導(dǎo)》，2007年出臺(tái)PFI合同標(biāo)準(zhǔn)(第四版)。2000年，PFI模式形成的經(jīng)驗(yàn)和理念，擴(kuò)展到其他公共服務(wù)，促使英國(guó)政府成立政府采購(gòu)局(OGC，Office of Government Commerce)，形成了一整套有效的采購(gòu)辦法和機(jī)制。
這些舉措結(jié)合以“物超所值”[Value for Money，指基礎(chǔ)設(shè)施在全壽命周期內(nèi)能夠滿足用戶要求所投入的成本和獲得的服務(wù)質(zhì)量(或功能)的*優(yōu)組合]為核心理念的PFI實(shí)施機(jī)制，使私人資本明確看到了穩(wěn)定的政策和利益所在，極大地激發(fā)了私人資本進(jìn)入英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)市場(chǎng)的興趣，英國(guó)的PFI/PPP很快成為世界各國(guó)學(xué)習(xí)效法的標(biāo)桿。
英國(guó)PPP的理念和執(zhí)行
英國(guó)推動(dòng)PPP成功，有其偶然因素，但更是歷史必然。在理念層面，主要有兩方面認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變。
一是政府的執(zhí)政方式。20世紀(jì)七八十年代，新公共管理思想興起，認(rèn)為要改善社會(huì)治理模式，提高政府對(duì)公共事務(wù)管理的績(jī)效，就應(yīng)引入私人部門的市場(chǎng)力量和激勵(lì)、競(jìng)爭(zhēng)和考核機(jī)制，甚至可將政府事務(wù)向市場(chǎng)私人部門外包，政府要向市場(chǎng)購(gòu)買物品和服務(wù)。
1990年代的英國(guó)，處于新公共管理思潮的中心，甚至有人提出新公共財(cái)政管理(New Public Financial Management,NPFM)的思想和舉措，要求政府用權(quán)責(zé)發(fā)生制記賬，并按照市場(chǎng)規(guī)則確定成本與價(jià)格，建立業(yè)績(jī)指標(biāo)、預(yù)算授權(quán)、公共服務(wù)審計(jì)和公共項(xiàng)目全壽命周期內(nèi)的“物超所值”(Value for Money,VfM)，建立負(fù)責(zé)任的政府(Acable Government)。
1997年，英國(guó)工黨上臺(tái)。布萊爾領(lǐng)導(dǎo)的工黨提出了所謂“第三條道路”，主張全社會(huì)共同參與國(guó)家事務(wù)的治理，而非撒切爾主義的完全私有化(Privatization)。在很多事情上，政府可同參與者談判、協(xié)商，一起找到解決問(wèn)題的方式，而非任何問(wèn)題都要?jiǎng)佑脟?guó)家行政力量。因此，建立公共和私人部門之間的合作，即PPP，與布萊爾的執(zhí)政理念一拍即合，也是工黨政府大力開(kāi)展PFI的理論基礎(chǔ)。
其次是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的認(rèn)識(shí)。公共基建主要指基礎(chǔ)設(shè)施。傳統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，將基礎(chǔ)設(shè)施作為國(guó)家和社會(huì)的具體資產(chǎn)，而此時(shí)的英國(guó)理論界已將基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)緊密結(jié)合，認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施的**目的是提供高效、上等的公共服務(wù)，而非提高國(guó)家GDP數(shù)字。這樣，基礎(chǔ)設(shè)施的所有環(huán)節(jié)——規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和服務(wù)，都被整合起來(lái)。
建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，不是要高大上，而是要讓其在生命周期內(nèi)提供真正的、持續(xù)的和有價(jià)值的服務(wù)。其服務(wù)的價(jià)值需要讓使用者感覺(jué)到。如果一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施不能提供令人滿意的服務(wù)，就是不值得建的。如果基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)超過(guò)使用者或公共財(cái)政的支付能力，或同樣的支付水平能獲得更好的服務(wù)，其價(jià)值也要打折扣。所以，比較投入服務(wù)的資金與獲得服務(wù)的價(jià)值，是評(píng)判基礎(chǔ)設(shè)施的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，這就是資金價(jià)值，即Value for Money(VfM)，“物超所值”。這樣，提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的一切工作都要緊緊圍繞“物超所值”來(lái)規(guī)劃、設(shè)計(jì)和實(shí)施。
在具體執(zhí)行層面，英國(guó)的PFI/PPP模式深刻地影響了歐美、亞太和拉美等國(guó)，這些國(guó)家建立了適合本國(guó)PPP的政策框架和實(shí)施要件，但關(guān)鍵要素和內(nèi)容仍與英國(guó)的PFI/PPP模式相仿或一致。
總體而言，英國(guó)的PFI/PPP模式的要點(diǎn)可概括為三個(gè)工作面和五個(gè)實(shí)施機(jī)制。
三個(gè)工作面是招商管理、風(fēng)險(xiǎn)管理和績(jī)效管理。招商管理主要指整個(gè)項(xiàng)目前期招商階段的管理，從項(xiàng)目設(shè)計(jì)、方案選擇到*后確定中標(biāo)者，政府在招商階段就要確立“物超所值”的目標(biāo)，這是整個(gè)項(xiàng)目成功的基石。風(fēng)險(xiǎn)管理是護(hù)佑PFI/PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，除了公私雙方形成風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和責(zé)任分擔(dān)外，更重要的是要建立共同合作機(jī)制。績(jī)效管理包括監(jiān)測(cè)機(jī)制和支付機(jī)制，體現(xiàn)了PFI/PPP模式注重服務(wù)的理念，以及完整的事前、事中和事后監(jiān)管的原則。
1.以“物超所值”為核心的政策和實(shí)施機(jī)制
在項(xiàng)目前期，就要落實(shí)“物超所值”思想。其邏輯根源是，項(xiàng)目主要采用財(cái)政支付，財(cái)政來(lái)自賦稅;納稅人即為設(shè)施和服務(wù)的使用者和消費(fèi)者，財(cái)政使用理應(yīng)受社會(huì)嚴(yán)格監(jiān)督，力求做到將納稅人的錢用在“刀口”上，支付與服務(wù)對(duì)等。招商階段的“物超所值”主要做好四方面的工作：
一是訂立清楚的計(jì)劃目標(biāo)：在做計(jì)劃之前，政府部門*高決策者必須要考量，對(duì)采購(gòu)方案的期望是什么，希望達(dá)到怎樣的采購(gòu)成果。
二是選擇合適的采購(gòu)程序：PPP/PFI專案通常是各公共服務(wù)類型之中的重要計(jì)劃，采購(gòu)過(guò)程關(guān)乎結(jié)果。例如：過(guò)程必須遵守相關(guān)法令規(guī)定，必須設(shè)計(jì)良好的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以達(dá)到“物超所值”*佳化的采購(gòu)程序。
三是選擇*佳競(jìng)標(biāo)計(jì)劃方案：主辦機(jī)關(guān)必須制定明確標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)以篩選競(jìng)標(biāo)計(jì)劃書，在任何單獨(dú)協(xié)商及議約過(guò)程中，均應(yīng)維持獲選標(biāo)案的品質(zhì)。
四是進(jìn)行采購(gòu)過(guò)程中的動(dòng)態(tài)檢討：整個(gè)采購(gòu)過(guò)程中，均應(yīng)適用這個(gè)原則。隨著采購(gòu)過(guò)程深入，執(zhí)行單位對(duì)方案邊界的界定(scoping)及相關(guān)契約條件的構(gòu)想趨于成熟;若原先設(shè)定的條件有不適宜之處，應(yīng)予以修正，選擇*適當(dāng)?shù)姆绞竭_(dá)成采購(gòu)目標(biāo)。
這四個(gè)要點(diǎn)均有具體實(shí)施內(nèi)容與步驟。這里筆者重點(diǎn)描述公共部門因子比較(Public Sector Comparator，PSC)和產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)(Output Specification)的確立。支付機(jī)制(Payment Mechanism)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)(Risk Allocation)和合作機(jī)制(Partnership)的基本原則和框架也在這個(gè)階段形成。
公共部門因子比較(Public Sector Comparator, PSC)
基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)和后續(xù)服務(wù)相當(dāng)復(fù)雜，牽涉諸多方面。政府在推行PFI/PPP模式時(shí)，首先要研究判斷，項(xiàng)目是否應(yīng)采用PFI/PPP模式。常用的方法指標(biāo)，就是對(duì)該項(xiàng)目設(shè)立一個(gè)公共部門比較因子，一般將比較因子設(shè)定為全壽命周期內(nèi)全部成本對(duì)項(xiàng)目實(shí)施當(dāng)期的折現(xiàn)值。如果傳統(tǒng)的完全政府財(cái)政投資模式下的總成本折現(xiàn)值，比PFI/PPP模式下的折現(xiàn)值大，那就按照傳統(tǒng)模式操作;反之，該項(xiàng)目就適用PFI/PPP模式。當(dāng)然，實(shí)踐中PSC的設(shè)定更加復(fù)雜和精妙。公共部門因子的比較，可避免一些不適合PFI/PPP的項(xiàng)目硬性采用這一模式。它是確定PPP/PFI適用范圍的操作辦法，也劃定了政府和市場(chǎng)的邊界，即在市場(chǎng)不能發(fā)揮效率的地方，是不能做PFI/PPP的。
2.風(fēng)險(xiǎn)管理
風(fēng)險(xiǎn)管理包括風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和合作機(jī)制。在契約中，明確政府與私營(yíng)部門雙方應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，并建立合作協(xié)商的組織或機(jī)制，分配因承擔(dān)不同風(fēng)險(xiǎn)而獲得的不同收益，同時(shí)就可能出現(xiàn)的問(wèn)題和爭(zhēng)端設(shè)立事先的內(nèi)部解決機(jī)制。
風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)指的是，設(shè)施建成后需長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)。在基礎(chǔ)設(shè)施全壽命周期內(nèi)(正常使用和維護(hù)，大約需30-50年，甚至更長(zhǎng))，出現(xiàn)各種的風(fēng)險(xiǎn)非常正常。由于基礎(chǔ)設(shè)施是資金、技術(shù)和管理密集的載體，企業(yè)的專業(yè)力量能化解風(fēng)險(xiǎn)，而政府往往無(wú)能為力;相反，土地、動(dòng)拆遷、規(guī)劃和政策的風(fēng)險(xiǎn)，多數(shù)會(huì)超出市場(chǎng)能化解的能力范圍。化解各類風(fēng)險(xiǎn)的能力，往往決定PFI/PPP項(xiàng)目*終成本的高低。
所以，在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，首先要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行正確的識(shí)別、分析與評(píng)估，然后進(jìn)行合理分擔(dān)。政府如果把所有風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給企業(yè)，會(huì)超出企業(yè)能化解的范圍，企業(yè)相應(yīng)也會(huì)把成本抬高。實(shí)踐中，大量風(fēng)險(xiǎn)是與責(zé)任結(jié)合的。所以，責(zé)任按專業(yè)分工、風(fēng)險(xiǎn)按能力分擔(dān)，是PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的黃金原則，在PPP項(xiàng)目契約中，需對(duì)此加以明確具體的規(guī)定。
PPP項(xiàng)目與其他私人參與模式一樣，建立公私合作機(jī)制十分重要。公私合作機(jī)制，是一種基于平等交易和共同目標(biāo)的合作。對(duì)雙方均不能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，建立一個(gè)開(kāi)放合作框架，共同協(xié)商克服困難。合作框架包括：在合同上約定明確雙方承擔(dān)的職權(quán);專門簽訂合作協(xié)議，建立有效的合作機(jī)制;公開(kāi)經(jīng)營(yíng)賬戶;設(shè)立專門的合作關(guān)系管理團(tuán)隊(duì)等。有了合作機(jī)制，項(xiàng)目如果遇到法律、政策和合同的變更，雙方會(huì)進(jìn)入合作、商談甚至重啟談判的通道，相應(yīng)問(wèn)題會(huì)得到有效解決。
3.績(jī)效管理
PFI/PPP的績(jī)效監(jiān)管主要由兩項(xiàng)制度完成，即績(jī)效監(jiān)控和支付機(jī)制。作為對(duì)PFI/PPP項(xiàng)目“物超所值”的閉環(huán)，績(jī)效管理的原則、內(nèi)容和方式也要在招商階段確立。其中，*重要的是確立產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)(Output Specification)。
產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)是績(jī)效監(jiān)控和支出機(jī)制的依據(jù)。它指PPP投資商、運(yùn)營(yíng)商*終需要向政府購(gòu)買方和消費(fèi)者提供的服務(wù)成果，是從基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)向公共服務(wù)的重要一環(huán)。政府部門必須仔細(xì)考慮自己要求的服務(wù)的質(zhì)量，以及長(zhǎng)期提供服務(wù)的所需成本。
產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)在招商階段前期就要確立。這對(duì)政府能力確實(shí)是一項(xiàng)挑戰(zhàn)，也是項(xiàng)目成敗、能否找到合適的合作者的關(guān)鍵。政府不僅需要想明白自己到底要什么，是設(shè)施還是服務(wù)，還要弄清楚市場(chǎng)到底有無(wú)能力提供所需服務(wù)(如果市場(chǎng)不能提供，只能政府自己提供)。所以，產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)一般需要滿足SMART原則，即明確(Specified，標(biāo)準(zhǔn)要明確)、可測(cè)量(Measurable，服務(wù)的成果可測(cè)量)、可獲得(Achievable，企業(yè)能提供)、務(wù)實(shí)(Realistic，企業(yè)可以做到)、及時(shí)(Timely，政府可以定期及時(shí)檢查)。政府在三公原則下，也可邀請(qǐng)企業(yè)共同參與市場(chǎng)企業(yè)確定產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)。
績(jī)效監(jiān)測(cè)(Performance Monitoring)依照產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)而實(shí)施。績(jī)效監(jiān)測(cè)主要是圍繞服務(wù)的可得性(Availability)進(jìn)行的。由政府部門提出服務(wù)的可得性要求，在實(shí)施過(guò)程中對(duì)服務(wù)可得性進(jìn)行監(jiān)測(cè)，*后由政府部門根據(jù)服務(wù)可得性完成狀況進(jìn)行支付。
績(jī)效監(jiān)測(cè)一般由政府或政府委托專業(yè)第三方實(shí)施。公私雙方在招商談判的過(guò)程中就要約定績(jī)效監(jiān)測(cè)的制度，包括監(jiān)測(cè)的主體、內(nèi)容、方式、頻率和費(fèi)用等，并在合同中加以明確。英國(guó)在PFI項(xiàng)目中，將績(jī)效指標(biāo)量化為具體分值，稱為績(jī)效分值(Performance Points)。分值的確定也有科學(xué)周詳?shù)目剂俊３邪烫峁┓?wù)并達(dá)標(biāo)，會(huì)獲得績(jī)效得分;而如果未提供服務(wù)(unavailability) 或提供服務(wù)未達(dá)標(biāo)(substandard)就會(huì)扣分。對(duì)承包商而言，扣分意味著收益損失。承包商需要及時(shí)改正，否則，政府會(huì)通過(guò)棘輪機(jī)制對(duì)承包商進(jìn)行層層加罰和扣分。
支付機(jī)制也依照產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。它是PFI/PPP項(xiàng)目*鮮明的特征之一，是確保項(xiàng)目操作風(fēng)險(xiǎn)向服務(wù)的提供者進(jìn)行成功轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵要素，也是PFI/PPP合同*重要的部分。
支付機(jī)制是一種經(jīng)過(guò)正式商定的支付程序，即通過(guò)這種程序，對(duì)所提供的服務(wù)進(jìn)行支付，并將支付與服務(wù)的績(jī)效水平聯(lián)系起來(lái)。支付機(jī)制既提供了一種績(jī)效激勵(lì)方式，也是對(duì)有失水準(zhǔn)進(jìn)行懲罰的基礎(chǔ)。因此，支付機(jī)制是績(jī)效監(jiān)管和績(jī)效監(jiān)測(cè)的“雙保險(xiǎn)”。
支付機(jī)制秉承“先服務(wù)，后支付”或“無(wú)服務(wù)，不付費(fèi)”的基本原則，將各類服務(wù)指標(biāo)綜合形成單價(jià)(Unitary Charge)，政府按單價(jià)支付。支付機(jī)制必須使政府部門有能力支付服務(wù)費(fèi)用，其中扣款等關(guān)鍵要素的設(shè)計(jì)，必須符合市場(chǎng)狀況，能讓承包商接受。支付機(jī)制的執(zhí)行，具有很強(qiáng)的時(shí)間要求，在投標(biāo)階段須包含在招商文件中，因?yàn)橹Ц稌r(shí)間對(duì)承包商的財(cái)務(wù)成本有重要影響。
定價(jià)結(jié)構(gòu)(Pricing structure)是支付機(jī)制非常重要的環(huán)節(jié)，是付費(fèi)方式的組合，主要分為三大類：固定價(jià)格、服務(wù)流量與可變價(jià)格，以及混合價(jià)格。在操作中，有恒定價(jià)格、成本價(jià)格、固定價(jià)格、預(yù)定固定價(jià)格、邊際價(jià)格、邊際績(jī)效價(jià)格、帶有和不帶有*高價(jià)格的目標(biāo)成本等八種價(jià)格機(jī)制可用，而非一種定價(jià)機(jī)制包打天下。
*后，支付機(jī)制必須與績(jī)效考核指標(biāo)緊密聯(lián)系。在合作機(jī)制中，如變更控制、爭(zhēng)端解決、合同終止、公開(kāi)會(huì)計(jì)賬戶與合作績(jī)效監(jiān)控等，也會(huì)發(fā)揮重要作用。
4.PPP推進(jìn)部門
英國(guó)政令與法令是統(tǒng)一的。盡管如此，在推行PFI/PPP模式的過(guò)程中，仍遇到種種不適應(yīng)甚至阻力。為讓中央和地方政府對(duì)公私合作項(xiàng)目有更深入的理解，英國(guó)在財(cái)政部牽頭下，建立了政府的咨詢單位Partnership UK。它是來(lái)自中央層面的半官方、半民間的工作機(jī)構(gòu)。作為獨(dú)立的研究機(jī)構(gòu)，它還為政府出臺(tái)公私合作相關(guān)政策提供服務(wù)，參與具體項(xiàng)目的方案和機(jī)制設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)政府和社會(huì)資本的利益訴求，并為實(shí)踐者、學(xué)習(xí)者提供案例分析，積累經(jīng)驗(yàn)。
其他國(guó)家和地區(qū)推進(jìn)公私合作制度，也采取了類似做法。日本自民黨1998年組成了公私合作推動(dòng)研究會(huì)，積極展開(kāi)公私合作立法工作;公私合作正式被確定為民間參與公共建設(shè)的法定模式后，首相府還成立了公私合作推動(dòng)委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)制定公私合作的基本方針與相關(guān)規(guī)范，并擔(dān)任反映民間意見(jiàn)的窗口，于必要時(shí)向首相或相關(guān)行政首長(zhǎng)提出制度改革建言。
5.PPP審計(jì)評(píng)估部門
英國(guó)PPP/PFI的推行過(guò)程是開(kāi)放的，形成了一系列評(píng)估、審計(jì)、反思、評(píng)議的制度和機(jī)制。*有名的是國(guó)家審計(jì)署NAO(National Audit Office，主要對(duì)政府財(cái)政支付的項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì))，每年會(huì)對(duì)PPP/PFI項(xiàng)目進(jìn)行不定期審計(jì)，并公布審計(jì)報(bào)告。英國(guó)議會(huì)(the Parliament)會(huì)階段性對(duì)PPP/PFI項(xiàng)目實(shí)施情況做整體性的評(píng)估，并提出建議，以此作為后續(xù)政策的基礎(chǔ)。一些智庫(kù)、大學(xué)和咨詢機(jī)構(gòu)，會(huì)開(kāi)展大量PPP/PFI項(xiàng)目及相關(guān)體制機(jī)制的研究，如英國(guó)的公共政策研究所(Institute of Public Policy Research，IPPR)，倫敦大學(xué)學(xué)院和畢馬威、德勤等。
各種媒體和民間智庫(kù)對(duì)PPP/PFI的評(píng)論更不計(jì)其數(shù)，英國(guó)政府也允許對(duì)PPP/PFI進(jìn)行強(qiáng)烈批評(píng)的聲音。這為PPP/PFI的健康持續(xù)帶來(lái)莫大的好處。
英國(guó)PPP的成效
總體看，英國(guó)PPP/PFI取得的成效相當(dāng)令人滿意。成效來(lái)自兩方面：一是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的質(zhì)量總體提高，帶動(dòng)了相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型;二是加速英國(guó)政府治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。
先說(shuō)擴(kuò)大利用社會(huì)民間資本、提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面的成效。自重啟推行和擴(kuò)大PPP/PFI模式以來(lái)，英國(guó)歷經(jīng)布萊爾、布朗和卡梅倫三任首相。英國(guó)財(cái)政部和國(guó)家審計(jì)署先后3次對(duì)PPP/PFI實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)判。英國(guó)財(cái)政部在2003年7月發(fā)表的《PFI：應(yīng)對(duì)投資挑戰(zhàn)》報(bào)告中，對(duì)451個(gè)PFI項(xiàng)目的實(shí)施結(jié)果的判斷是：有88%的PFI項(xiàng)目能滿足工期甚至有提前，而70%的非PFI項(xiàng)目工期拖后，73%的非PFI項(xiàng)目超出預(yù)算;與傳統(tǒng)采購(gòu)方式相比，PFI項(xiàng)目在選擇商業(yè)部門的投資商以及之后的合同談判所花時(shí)間比較長(zhǎng)，造成工程從開(kāi)始招標(biāo)到*后運(yùn)營(yíng)之間的時(shí)間較長(zhǎng)，平均22個(gè)月左右;被調(diào)查客戶中，超過(guò)3/4報(bào)告認(rèn)為PFI項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)績(jī)效要優(yōu)于預(yù)期。總體而言，PFI項(xiàng)目可節(jié)約的總投資平均達(dá)到20%左右，即能使“物超所值”有較多增長(zhǎng)。
2006年3月，英國(guó)財(cái)政部在題為《PFI：強(qiáng)化長(zhǎng)期合作關(guān)系》的報(bào)告中稱，超過(guò)500個(gè)PFI項(xiàng)目中，96%的公共部門業(yè)主反映良好，其中89%履行了合同甚至更加**，83%的合同**反映了服務(wù)要求;激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)達(dá)到了良好效果，在扣罰收入之后，幾乎所有的項(xiàng)目服務(wù)良好，76%項(xiàng)目達(dá)到優(yōu)良和**。
2011年4月英國(guó)國(guó)家審計(jì)署發(fā)表報(bào)告《PFI和其他項(xiàng)目的教訓(xùn)》，宣稱私人融資或PFI已成為英國(guó)中央和地方政府采購(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施的主導(dǎo)方法。截至這份報(bào)告公布，英國(guó)已有約700個(gè)PFI合同，其中超過(guò)500個(gè)項(xiàng)目的資本總計(jì)達(dá)到500億英鎊，合約期一般至25年至30年不等。國(guó)家審計(jì)署還預(yù)計(jì)，未來(lái)25年英國(guó)還要增加總計(jì)約2000億英鎊(兩萬(wàn)億人民幣)的PFI合同。
再看PPP在完善英國(guó)現(xiàn)代化政府采購(gòu)和治理機(jī)制方面取得的成效。政府治理的現(xiàn)代化理念，催生并完善了英國(guó)的PFI/PPP模式。PFI/PPP又反過(guò)來(lái)促進(jìn)了英國(guó)政府現(xiàn)代化治理的進(jìn)程。
英國(guó)PFI實(shí)踐中形成的理念、機(jī)制和方法很快影響了英國(guó)的政府采購(gòu)方式。英國(guó)政府于1999年7月成立了政府商務(wù)辦公室(Office of Government Commerce，OGC)，其成立目的是在整個(gè)政府部門推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化改革。OGC內(nèi)部設(shè)立了民間融資部(Private Finance Unit，PFU)，專門負(fù)責(zé)為公共機(jī)關(guān)制定和推進(jìn)PFI政策。針對(duì)政府公共采購(gòu)，OGC出臺(tái)了一系列政策、制度和機(jī)制、研究報(bào)告等，深刻改變了政府公共治理的方式，重要標(biāo)志之一是建立了公共服務(wù)協(xié)議制度(Public Service Agreement，PSA，為地方政府與中央政府簽訂的協(xié)議，規(guī)定公共服務(wù)的具體目標(biāo))。同時(shí)，長(zhǎng)期預(yù)算規(guī)劃制度也被引入英國(guó)財(cái)政體系。
國(guó)內(nèi)外PPP的對(duì)比
隨著國(guó)內(nèi)PPP熱潮興起，業(yè)界有種普遍認(rèn)知，即BOT(建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交)和特許經(jīng)營(yíng)本身是PPP的模式之一，有的甚至堅(jiān)持認(rèn)為，只要有私人資本參與都可認(rèn)為是PPP，如BT(建設(shè)、移交)和私有化。
但對(duì)比現(xiàn)代PPP的起源和英國(guó)推行PPP的背景、理念和做法，就會(huì)發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)所稱“泛PPP”與真正的PPP有很大差別。可以說(shuō)，“私有化”不是PPP。私有化是英國(guó)撒切爾保守黨政府推行的政策，是將政府公共服務(wù)的責(zé)任向市場(chǎng)盡可能轉(zhuǎn)移;而PPP是布萊爾工黨政府推行的政府向市場(chǎng)采購(gòu)公共服務(wù)的方式。兩者有較大不同。
那么，如果把我國(guó)的“泛PPP”也歸為所謂廣義PPP，那么擁有大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和案例的我國(guó)PPP，在國(guó)際上處于何種階段和發(fā)展水平?
2008年聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)(UNECE)發(fā)表的“促進(jìn)PPP良好治理指南”指出，世界上PPP已經(jīng)歷三個(gè)發(fā)展階段，大部分發(fā)展中國(guó)家和中等發(fā)達(dá)國(guó)家處于**階段，而法國(guó)、德國(guó)等西歐國(guó)家及美國(guó)和日本等處于**階段，僅有少數(shù)國(guó)家處于第三階段，如愛(ài)爾蘭、澳大利亞、英國(guó)。全球PPP市場(chǎng)成熟度曲線如上圖。
按照UNECE的判斷，這三個(gè)階段的各自特征是：
處于**階段的國(guó)家，已確立PPP政策框架，開(kāi)始檢驗(yàn)配套相關(guān)法律的可行性，已著手提出基本概念如VfM(物超所值)和PSC(公共部門比較因子)，并從早期交易案例中推廣經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，PPP已在該國(guó)逐步確立一定市場(chǎng)地位;
處于**階段的國(guó)家，在**階段基礎(chǔ)上啟動(dòng)新一輪立法改革，建立專門的PPP部門，優(yōu)化PPP模式，不斷培育潛在的PPP市場(chǎng)，擴(kuò)展PPP項(xiàng)目產(chǎn)生的渠道，擴(kuò)大項(xiàng)目的范圍，并進(jìn)一步撬動(dòng)和擴(kuò)大資金來(lái)源;
處于第三階段的國(guó)家，已建立邊界清晰的綜合性“體系”，消除各類法律障礙，優(yōu)化并復(fù)制PPP模式，有更復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，有保證的現(xiàn)金流覆蓋服務(wù)成本，并已獲得長(zhǎng)期的政治上的認(rèn)同，有全方位的資金來(lái)源，形成繁榮的基礎(chǔ)設(shè)施投資市場(chǎng)，養(yǎng)老金和私募股權(quán)(PE)都愿意投入PPP項(xiàng)目，PPP經(jīng)驗(yàn)推廣至訓(xùn)練有素的公共服務(wù)部門。
對(duì)比可知，我國(guó)PPP實(shí)踐水平處于較低階段，與國(guó)外先進(jìn)水平存在不小差距。這是中國(guó)同行要虛心學(xué)習(xí)，努力改進(jìn)的地方。現(xiàn)在不是妄稱“中國(guó)特色的PPP”的時(shí)候。
國(guó)內(nèi)已有這么多所謂PPP項(xiàng)目(按照大岳咨詢公司的說(shuō)法，大概有七八千個(gè)案例)，為何還處于較低水平?原因很簡(jiǎn)單，過(guò)去的BOT、特許經(jīng)營(yíng)并非真正的PPP。真正的PPP扎根于現(xiàn)代化的政府治理理念，扎根于從重建設(shè)到重運(yùn)營(yíng)和重服務(wù)的思想飛躍，也源于企業(yè)提供公共服務(wù)、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力大幅提高。對(duì)比之下，我國(guó)的PPP在思想理念上還需要提升，實(shí)踐基礎(chǔ)還需要大力夯實(shí)。
我國(guó)的PPP大致也可分為三階段。**階段以BOT模式為主，1985年廣東深圳沙角B電廠項(xiàng)目拉開(kāi)了我國(guó)BOT實(shí)踐的序幕，之后廣西來(lái)賓B電廠等一批有影響的項(xiàng)目迅速開(kāi)發(fā)。該階段主要以融資為目的，為政府加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、償還歷史欠賬，彌補(bǔ)資金的不足。所以，以設(shè)施建成為目標(biāo)，較少考慮達(dá)成運(yùn)營(yíng)和服務(wù)目標(biāo)。更有甚者，BOT模式異化發(fā)展成為BT模式(建設(shè)-移交)，本質(zhì)是施工企業(yè)帶資建設(shè)，沒(méi)有運(yùn)營(yíng)服務(wù)，*后大量地方政府違約欠債，相關(guān)企業(yè)虧損嚴(yán)重，財(cái)政部緊急叫停。所以，BOT與BT模式，沒(méi)有現(xiàn)代PPP倡導(dǎo)的“物有所值”理念及招商管理機(jī)制，更沒(méi)有服務(wù)監(jiān)測(cè)和支付機(jī)制等約束雙方的手段，造成公共服務(wù)質(zhì)量和效率損失，甚至發(fā)生承包商觸犯法律等事件。
**階段的標(biāo)志是2004年建設(shè)部126號(hào)文倡導(dǎo)的“特許經(jīng)營(yíng)”。此后，大量基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式，由私人部門提供。BOT成為其主要實(shí)現(xiàn)方式。從大量實(shí)踐看，特許經(jīng)營(yíng)往往被政府用來(lái)向企業(yè)轉(zhuǎn)移自己應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目前期沒(méi)有嚴(yán)格專業(yè)的方案設(shè)計(jì)、明確標(biāo)準(zhǔn)、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、招標(biāo)談判等PPP必要過(guò)程，*后政府往往在錯(cuò)誤項(xiàng)目中選擇錯(cuò)誤的“合作者”。
對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，政府在具體事項(xiàng)上并無(wú)明確支持，也缺乏有效合作，實(shí)踐中更沒(méi)有合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的說(shuō)法;缺少可付諸實(shí)施的定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制;企業(yè)自覺(jué)和不自覺(jué)承擔(dān)大量風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)向經(jīng)營(yíng)成本轉(zhuǎn)嫁，*后導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量和效率受損：一方面，企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本居高不下;另一方面，公眾難以承受“市場(chǎng)化”的公共服務(wù)價(jià)格。社會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)“市場(chǎng)化”的詬病不斷，政府相應(yīng)政策只好搖擺不定。所以，這樣的特許經(jīng)營(yíng)，也不是真正意義上的PPP。
第三階段是目前我國(guó)中央政府推行的PPP標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化時(shí)代。從上述全球PPP市場(chǎng)成熟度曲線和階段特征分析，我國(guó)正在處于從PPP**階段向**階段過(guò)渡的“蛙跳”時(shí)期。這一過(guò)程或許需要五年左右。
國(guó)內(nèi)PPP的政策導(dǎo)向
中央大力推廣PPP模式，對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的發(fā)展影響深遠(yuǎn)。
黨的十八屆三中全會(huì)提出“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系和治理能力，特征在于政府與社會(huì)對(duì)公共生活共同治理。政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，并利用市場(chǎng)的激勵(lì)管理機(jī)制以及私人部門的能力，投入公共事務(wù)的治理和公共服務(wù)的提供。政府、企業(yè)和公眾三方需要對(duì)此共同參與，而非政府“主唱”、企業(yè)“陪唱”和公眾“不唱”。
真正的PPP是強(qiáng)調(diào)政府與企業(yè)間合作，形成在公眾監(jiān)督下“物超所值”的機(jī)制。不僅符合基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供應(yīng)需穩(wěn)定、持續(xù)、高效和精細(xì)的基本規(guī)律，更與我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系的目標(biāo)高度相符，還是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)非常關(guān)鍵的載體。
再看前不久財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(簡(jiǎn)稱76號(hào)文)。其中強(qiáng)調(diào)，PPP“是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國(guó)家治理能力的一次體制機(jī)制變革”， 并要求“平等參與、公開(kāi)透明，政府和社會(huì)資本按照合同辦事，有利于簡(jiǎn)政放權(quán)，更好地實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，弘揚(yáng)契約文化，體現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家治理理念”。現(xiàn)代國(guó)家治理的基石是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系和現(xiàn)代財(cái)政制度，76號(hào)文闡明了PPP是“深化財(cái)稅體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容”,并指出“現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容之一是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理、編制完整體現(xiàn)政府資產(chǎn)負(fù)債狀況的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等”。76號(hào)文直接指出PPP“實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買服務(wù)，要求從以往單一年度的預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃”。從76號(hào)文對(duì)PPP意義的表述中，可清楚看出其吸收了英國(guó)PPP/PFI的制度精髓，即新公共管理的理念、政府治理的現(xiàn)代化、新型政府采購(gòu)制度和長(zhǎng)期預(yù)算和財(cái)政規(guī)劃制度。
在PPP具體實(shí)施機(jī)制方面，76號(hào)文吸收英國(guó)PPP/PFI模式的內(nèi)容更多。其中包括“扎實(shí)做好項(xiàng)目前期論證工作”、“積極借鑒物有所值評(píng)價(jià)理念和方法，對(duì)擬采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目進(jìn)行篩選，必要時(shí)可委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估論證”，這正是英國(guó)PPP/PFI招商階段*重要的工作。并在“評(píng)估論證時(shí)，要與傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式進(jìn)行比較分析，確保從項(xiàng)目全生命周期看，采用政府和社會(huì)資本合作模式后能夠提高服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率，或者降低項(xiàng)目成本”，這類似于英國(guó)采用公共部門比較因子的方法。在項(xiàng)目評(píng)估時(shí)“要綜合考慮公共服務(wù)需要、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)、支付方式、融資方案和所需要的財(cái)政補(bǔ)貼等要素，平衡好項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益和社會(huì)效益，確保實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容”，這也正是英國(guó)PPP/PFI模式，在招商階段要明確的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、服務(wù)產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、支付機(jī)制和基于激勵(lì)的棘輪機(jī)制。*后，在加強(qiáng)能力方面，要推動(dòng)“設(shè)立專門機(jī)構(gòu)”，“履行政府和社會(huì)資本合作政策制訂、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、項(xiàng)目評(píng)估、信息管理、宣傳培訓(xùn)等職責(zé)，強(qiáng)化組織保障”，這實(shí)際也是英國(guó)推行PPP/PFI早期采用的基本經(jīng)驗(yàn)和做法。所以，76號(hào)文里根本的政策含義，是借鑒英國(guó)等PPP先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，建立現(xiàn)代PPP制度，推動(dòng)我國(guó)現(xiàn)代化治理的變革，而不是重走低層次的BOT和特許經(jīng)營(yíng)的老路。
可見(jiàn)，目前中央緊鑼密鼓推進(jìn)PPP，其深層次意圖是以此倒逼地方政府加快治理方式改革和自身能力建設(shè)。由于基礎(chǔ)設(shè)施是我國(guó)新城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要內(nèi)容，PPP的應(yīng)用還有助于擺脫傳統(tǒng)粗放的路徑依賴，使基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)駛?cè)爰夹g(shù)**、管理**和機(jī)制**的快車道，新型城鎮(zhèn)化倡導(dǎo)的“以人為本”的普遍公共服務(wù)也有了實(shí)現(xiàn)途徑。
另外，PPP也是刺激基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)和地方城投公司加快深化改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展的有效措施，使這些企業(yè)迅速成長(zhǎng)為有強(qiáng)大專業(yè)能力和高度社會(huì)責(zé)任的市場(chǎng)主體。PPP在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等設(shè)施，舊區(qū)改造等大部分社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域有很大發(fā)揮空間，在激發(fā)各類社會(huì)資本的市場(chǎng)活力、創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富、促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域金融體制改革方面也有難以替代的作用。
完善我國(guó)PPP實(shí)踐的建議
*后，談?wù)劕F(xiàn)階段完善和提高我國(guó)PPP實(shí)踐的措施建議。
在增強(qiáng)我國(guó)PPP的硬實(shí)力方面， 建立利用PPP的契機(jī)，加快深化國(guó)有企業(yè)改革。
從世界范圍看，各國(guó)國(guó)有企業(yè)的主要業(yè)務(wù)集中在基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)領(lǐng)域。承擔(dān)中國(guó)各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)和服務(wù)的主要力量，是大量當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)。雖然市政公用行業(yè)市場(chǎng)化改革一直進(jìn)行，但大量基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)，其業(yè)務(wù)范圍仍在當(dāng)?shù)亍１M管有相當(dāng)數(shù)量的民營(yíng)企業(yè)活躍于市政基礎(chǔ)設(shè)施的投資和運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)，但總量還是不足。面對(duì)國(guó)內(nèi)巨大的基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)需求，廣大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)，包括轉(zhuǎn)型的地方城投公司，將是中國(guó)PPP市場(chǎng)的中堅(jiān)力量。
除重塑基礎(chǔ)設(shè)施投資、設(shè)計(jì)和建設(shè)以外，PPP項(xiàng)目的核心是基于基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的公共服務(wù)，在我看來(lái)，這是廣大市政建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)擅長(zhǎng)的領(lǐng)域。這些企業(yè)積累了長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)，有著豐富技術(shù)、人才和管理儲(chǔ)備，近幾年剛成長(zhǎng)崛起的民營(yíng)企業(yè)，在這方面是望塵莫及的。
一方面，要深化這些公司的市場(chǎng)化、專業(yè)化的改革，真正提高經(jīng)營(yíng)服務(wù)的實(shí)力;另一方面要釋放這些企業(yè)的市場(chǎng)活力，在保障當(dāng)?shù)胤?wù)的基礎(chǔ)上，消除觀念和體制機(jī)制的障礙，鼓勵(lì)其走出當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)，參與國(guó)內(nèi)PPP市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)債務(wù)負(fù)擔(dān)較輕、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)良好的地方城投公司，可鼓勵(lì)其轉(zhuǎn)型為PPP專業(yè)投資公司，進(jìn)入具有更多機(jī)遇和挑戰(zhàn)的國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)。
在增強(qiáng)中國(guó)PPP軟實(shí)力方面，主要有三點(diǎn)建議：
一是加快我國(guó)PPP及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的研究，形成PPP產(chǎn)學(xué)研一體化的智庫(kù)體系。一些PPP比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，均對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的研究相當(dāng)重視，擁有豐富的研究成果和一大批有影響的智庫(kù)機(jī)構(gòu)和學(xué)者。一些國(guó)際組織和金融機(jī)構(gòu)，如聯(lián)合國(guó)、世界銀行、經(jīng)合組織、亞洲開(kāi)發(fā)銀行，歐洲復(fù)興銀行等，長(zhǎng)期將基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)列為重點(diǎn)研究關(guān)注領(lǐng)域，為相關(guān)業(yè)務(wù)提供智力支撐。
我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)這些領(lǐng)域的關(guān)注較少，研究成果也較單薄。建議鼓勵(lì)高校與科研院所將PPP及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域列為研究教學(xué)重點(diǎn)，內(nèi)容可包括公共治理、政府采購(gòu)與PPP體制機(jī)制、行業(yè)公共政策和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略等方面，為我國(guó)PPP的實(shí)踐實(shí)現(xiàn)跨越提供強(qiáng)大的智力支持。
二是完善中央和地方的PPP政策體制框架。政策體制框架主要指政府層面各相關(guān)部門的職責(zé)和作用，包括政策研究制定、響應(yīng)實(shí)施和評(píng)估反饋。英國(guó)PFI和公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的成功經(jīng)驗(yàn)顯示，政策的制定、實(shí)施和評(píng)估部門應(yīng)該分立，這也是公共政策的基本規(guī)律。
建議在發(fā)改委牽頭立法和財(cái)政部牽頭建立PPP專業(yè)機(jī)構(gòu)之外，盡快確立完善我國(guó)的PPP政策體制框架，使各專業(yè)部門、國(guó)家和地方審計(jì)部門、各級(jí)人大政協(xié)及相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)分別在在政策實(shí)施、績(jī)效評(píng)估與監(jiān)管、政策反饋與評(píng)議方面發(fā)揮作用。
三是建立我國(guó)PPP咨詢服務(wù)的市場(chǎng)體系。PPP需要一大批高質(zhì)量的建筑設(shè)計(jì)、技術(shù)咨詢、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、法律事務(wù)、金融服務(wù)和專業(yè)管理方面的咨詢服務(wù)企業(yè)。以建筑設(shè)計(jì)行業(yè)為例，傳統(tǒng)采購(gòu)方式中不計(jì)成本、片面追求高大上的做法，與追求“物超所值”的PPP相矛盾，這就要求建筑設(shè)計(jì)行業(yè)轉(zhuǎn)變觀念，將全壽命周期的成本和經(jīng)濟(jì)收益、社會(huì)效益和服務(wù)效益綜合考慮，將設(shè)計(jì)做到精細(xì)化、精準(zhǔn)化和整體化。
目前我國(guó)境內(nèi)從事PPP項(xiàng)目咨詢的專業(yè)公司數(shù)量少，專業(yè)水準(zhǔn)普遍不高，行業(yè)規(guī)范也未建立。境外的PPP咨詢公司和相關(guān)的法律與金融服務(wù)機(jī)構(gòu)已在全球PPP市場(chǎng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和扎實(shí)的知識(shí)儲(chǔ)備，有些長(zhǎng)期在中國(guó)的相近領(lǐng)域承接業(yè)務(wù)。在大力培育本土PPP專業(yè)咨詢公司的同時(shí)，建議適度引進(jìn)利用境外機(jī)構(gòu)，以加快提升我國(guó)PPP實(shí)踐水平。另外，要完善PPP咨詢行業(yè)的管理制度，就要求在從業(yè)者遵守基本職業(yè)操守的同時(shí)，對(duì)具體的PPP項(xiàng)目咨詢要做到獨(dú)立、公正和科學(xué)。對(duì)一些失敗的PPP項(xiàng)目，也要追究相關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)的責(zé)任。
*后，我國(guó)在PPP實(shí)踐過(guò)程中，也要充分認(rèn)識(shí)到PPP本身先天存在的不足，并加以修正。英國(guó)在近20年實(shí)踐中，PPP/PFI本身也暴露出一些問(wèn)題，例如前期交易采購(gòu)招商階段耗時(shí)長(zhǎng)、成本高，合同簽訂后遇到政策、規(guī)劃調(diào)整后很難變更，PPP經(jīng)營(yíng)者債務(wù)和回報(bào)不透明，政府也存在向私人部門不合理轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)的情況，私人部門借機(jī)要價(jià)并獲得高額補(bǔ)貼等。
英國(guó)財(cái)政部2012年底發(fā)表了《PPP的新途徑》的報(bào)告，認(rèn)識(shí)到上述問(wèn)題，并提出采用名為“PF2模式”的政策建議。在PF2模式中，項(xiàng)目的投資資本結(jié)構(gòu)中，政府擁有少部分股權(quán)，項(xiàng)目公司有更多融資來(lái)源(包括公共資金)，公共/私人部門同股同利;由于政府直接參與，使項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)更透明，并要求公布年報(bào)和收益，使政企雙方更合理地分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，政府也會(huì)主動(dòng)減少政策法律變更，提高決策的長(zhǎng)期穩(wěn)定性。鑒于英國(guó)PPP實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，建議我國(guó)在推廣PPP進(jìn)程中，直接過(guò)渡到PF2模式，在項(xiàng)目結(jié)構(gòu)中政府資本(包括地方城投公司的國(guó)有資本)做小股東，民營(yíng)資本做大股東，完善PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)透明、保障服務(wù)的機(jī)制，做到合理風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，利益共享，并且可以將社保、保險(xiǎn)等社會(huì)公共資金作為PPP項(xiàng)目的融資來(lái)源。
